且慢，美中科技關系的 “鐵幕降落” 言之過早 ｜ 觀點
pixabay.com
近日，美國參議院專門委員會通過《無盡前沿法案》，其中限制中國相關科研項目的條款令華人學界憂心。有文章分析，該法案的通過意味著中美間 “學術鐵幕” 的落下，會重創(chuàng)中美間的學術合作。是否如此？
東華盛頓大學教授李寧長期研究美國科技政策，在本文中，他詳細解讀了該法案的含義和其可能對中美科技交流的影響。
撰文 | 李寧（東華盛頓大學公共管理學教授）
責編 | 王一葦
● ● ●
中美競爭日趨白熱化。位居世界頭號經(jīng)濟強國一個多世紀的美國，近年來越來越明顯感受到中國追趕的腳步和挑戰(zhàn)。甚至在某些技術領域，美國已自認漸落下風。對此，美國并不想束手就擒，拱手讓出世界頭號寶座。在這個實施兩黨政治體制的國度，涉及大多數(shù)公共政策話題的時候，兩黨互項攻擊，互項掣肘。不過，從特朗普到拜登，盡管實現(xiàn)了政黨輪替，但對華政策方面，并沒有明顯的轉向，國會的共和黨和民主黨議員們也表現(xiàn)出難得的一致立場。旨在提升美國科技競爭力以應對中國挑戰(zhàn)的《無盡前沿法案》的提出，就是兩黨共同努力的結果。
2021年5月12日，美國參議院商務、科學與交通委員會（Committee on Commerce, Science, and Transportation）以24比4的投票結果，通過了《無盡前沿法案》（Endless Frontier Act）。該法案將在下禮拜交付參議院討論，最快可以在月底前進行參議院全體投票表決。
《無盡前沿法案》通過美國參議院專門委員會的投票，在中國引起很大反響，尤其是對于很多關心中美競爭態(tài)勢的政界、商界人士和知識分子，特別是專門研究中美科技政策走勢的學界同仁而言。
這個《無盡前沿法案》究竟是怎么回事兒？它對于中國的政商學界為何會有這么大的沖擊？它會給未來的中美科技交流帶來什么樣的影響？
《無盡前沿法案》，最早是在特朗普執(zhí)政的2020年，由美參院民主黨領袖 Chuck Schumer、共和黨參議員 Todd Young 等人提出的，經(jīng)過討論醞釀，于2021年4月20日，正式提交參議院審議（編號：S.1260）。
該法案的主要內(nèi)容有：
1
在美國國家科學基金會（NSF，National Science Foundation）設立技術和創(chuàng)新學部 （DTI，Directorate for Technology and Innovation）；
2
創(chuàng)建區(qū)域技術中心計劃（a regional technology hub program）；
3
要求針對經(jīng)濟安全、科學、研究、創(chuàng)新、制造業(yè)和創(chuàng)造就業(yè)機會制定戰(zhàn)略并建立報告體系；
4
設立一個加強關鍵行業(yè)供應鏈韌性的計劃（a critical supply chain resiliency program）；
5
其它目的。[1]
這個法案的石破天驚之處，在于它涉及的五年期經(jīng)費總額超過了1100億美元。其中，僅僅上述第一項，即在NSF成立技術與創(chuàng)新學部，就占去了整整1000億美元。按五年平均，就是每年200億美元的體量，是NSF每年現(xiàn)有大約85億美元預算的2.35倍。
如此巨額的經(jīng)費將用于新成立的技術與創(chuàng)新學部計劃集中發(fā)展的10個關鍵技術領域，包括人工智能，先進材料，量子科技等。
要注意的是，根據(jù)該法案的文本，這1000億美元并不是平均到每一年，而是從2022財年到2026財年按照50億，100億，200億，300億，350億遞增。
無論如何，一個聯(lián)邦部門的經(jīng)費獲得翻番式的增加，是很不尋常的。多年來，NSF的預算一直沒有大幅度成長。例如，2002年通過的《NSF授權法》（NATIONAL SCIENCE FOUNDATION AUTHORIZATION ACT OF 2002）規(guī)定，2003-2027財年，NSF預算從55億增加到98億美元。但這些計劃中的預算并沒有兌現(xiàn)，實際上2007年NSF的預算只達到59億。[2] 對于近些年來飽受科研經(jīng)費不足之苦的學界，無疑是久旱逢甘雨。
法案一經(jīng)提出，就獲得美國大學聯(lián)合會（AAU，Association of American Universities）的高度贊揚。AAU協(xié)會主席 Barbara R. Snyder 說：“對NSF的大量投資將確保美國處于全球科學進步與創(chuàng)新的第一線 [3]?！?/span>
不過，科技界和政界也出現(xiàn)了一些不同意見，比如有人主張這么大的經(jīng)費應該通過已有的分散在各個政府部門的專門項目來進行分配，而不是集中于一個新成立的部門。
這份法案的名字略含詩意。它源于1945年的一份著名報告《科學: 沒有止境的前沿》（Science，the Endless Frontier）。報告由曾任MIT工程系主任，在二戰(zhàn)期間領導了美國科學研究與開發(fā)辦公室 （OSRD，the Office of Scientific Research and Development）的 Vannevar Bush 博士完成。上述報告提出了成立NSF的設想，并設計了NSF的組織架構。更重要的，報告論述了基礎研究對于一個國家保持技術實力和國際競爭力的重要性，強調了保證基礎研究健康運行的一般原則。這是一份里程碑式的文本。它在很大程度上導致了1950年NSF的建立，影響了戰(zhàn)后美國科技體制的形成。該報告是公認的科技政策研究者的必讀文獻。
在報告問世76年后的2021年，《無盡前沿法案》的取名，顯示了法案提出者的抱負。
《無盡前沿法案》提交后，被分配到參議院的商務、科學和交通委員會審議。該委員會雖然最終通過了這一法案，但通過的版本是經(jīng)過修訂后的文本。其中，原始法案的核心部分，即所提出的給予新創(chuàng)立的技術與創(chuàng)新學部的五年1000億美元的巨額投資，已經(jīng)大大縮水，經(jīng)費的分配也走向多元。
修訂版的《無盡前沿法案》保留了在NSF建立技術與創(chuàng)新學部的部分，但該學部2022-2026五個財年所分配到的經(jīng)費從原始版本的50億，100億，200億，300億，350億美元，縮減到18億、32億、63億、84億、93億美元，五年總額為290億美元，遠低于最初的1000億美元。同時，NSF傳統(tǒng)部分的經(jīng)費獲得相當?shù)脑鲩L，從目前的86億美元增加的2026年的120億美元。這樣，NSF的五年總經(jīng)費超過了800億美元，差不多將在現(xiàn)有水平上翻一番 [4]。
按照修訂版的《無盡前沿法案》，上述縮減結果的部分差額，將流向美國能源部（DOE，Department of Energy）下轄的國家實驗室（national laboratories）。
這項新的安排，一是出于避免重復投資的考慮，因為能源部下轄的17個國家實驗室本來就是為了增強美國在科技方面的競爭力所設立的，多年來已經(jīng)積累了相當?shù)膶嵙?；另一方面，國家實驗室有完備的從事科研工作的安全制度，與大學相比，可以更有效地做好科研成果的保密工作。國家實驗室將得到五年169億美元的額外經(jīng)費，從2022年的10億美元，增加到2026年的55億美元。
即便從最初版本的1000億美元縮水超過一半，剩余部分仍然數(shù)額額巨大。這些經(jīng)費在NSF和DOE之間分配，緩解了了人們對經(jīng)費過于集中于NSF一家的擔憂。美國一直自豪于它的科技體制的多元化特點。這一新的制度安排，也是多元化理念的一個勝利。
對多元化理念的堅持，還體現(xiàn)在修訂后的《無盡前沿法案》對經(jīng)費分配多元化的考慮。在現(xiàn)有的體系下，NSF的資助流向體現(xiàn)了很強的區(qū)域差異。比如，加州、紐約州和麻省三個州從NSF 獲得的經(jīng)費就占了NSF總盤子的27%。為了爭取自己州的利益，議員傾向于經(jīng)費增量在各州能夠更加均衡地分配。所以，修訂后的法案增加了在經(jīng)費分配的區(qū)域分布方面的要求。
此外，修訂后的《無盡前沿法案》還將一些所謂防止科研成果 “被竊” 的政策具體化了，主要針對中國、俄羅斯、朝鮮和伊朗。我們將在本文稍后討論這些措施對未來中美科技交流的影響。
修訂后的《無盡前沿法案》即將交付參議院全體討論投票，最快月底就有結果。由于修訂后的版本所要求的經(jīng)費增量總額大大縮水，并在分配方面，顧及了更廣泛的利益相關者的權益，這個法案通過參議院投票的可能性是很大的。不過，就算參議院投票通過了，這一法案的立法過程仍然是路漫漫，還有很多坎要過。
根據(jù)美國立法過程，一項法案要成為法律，需要通過參眾兩院的討論與投票。以《無盡前沿法案》為例，如果5月底之前，該法案能夠在參議院全體會議獲得投票通過，還需等候眾議院討論并通過相應的版本。參眾兩院通過后，如果兩個版本有比較大的差異，還需要兩院聯(lián)合成立一個小組，進行版本之間的協(xié)調。過程繁瑣而耗時。
當然，最終兩院達成一致后，還要送到白宮由總統(tǒng)簽字生效。總統(tǒng)有否決權，所以通過兩院的法案仍有變數(shù)。事實上，成立NSF的立法過程中，杜魯門總統(tǒng)就曾在1947年行使過一次否決權。不過，對于《無盡前沿法案》，拜登總統(tǒng)曾表達歡迎，他行使否決權的可能性微乎其微。
那么，這個法案在眾議院的前景如何呢？實際上，眾議院有自己的版本，即今年3月26日眾議院科學、空間與技術委員會（House Science, Space, and Technology Committee）提出的《NSF未來法案》（National Science 5 Foundation for the Future Act， 編號：H.R.2225）。如同《無盡前沿法案》一樣，眾議院的法案也是來自兩黨的議員共同提出的。二者的不同之處，在于眾議院的版本更加著重于增加給NSF的撥款。該法案的全稱是《授權 2022-2026 財年用于國家科學基金會及其他目的的撥款》 [5]。
《NSF未來法案》也建議NSF成立新的學部，叫做 “科學與工程解決方案”（Science and Engineering Solutions），其目的在于加速NSF資助的基礎研究成果轉化為技術進步，推動聯(lián)邦資助的研究成果的商業(yè)化，并培養(yǎng)研究人才。
根據(jù)眾議院的《NSF未來法案》，NSF 的整體預算從目前的 86 億美元提高到 2026 年的 183 億美元，其中新創(chuàng)建的科學與工程解決方案學部的預算2022 年初始為10 億美元，到 2026 年增長至 50 億美元。這個新學部的預算明顯少于《無盡前沿法案》所建議的新學部的經(jīng)費安排。因此，《NSF未來法案》提出的時候，被認為是一個更為現(xiàn)實的版本。不過，我們也應注意到，縮水后的《無盡前沿法案》所建議的NSF經(jīng)費額度，已經(jīng)跟眾院的版本大為接近。
在參議院商務委員會通過《無盡前沿法案》的第二天，即5月13日，《NSF未來法案》就在眾議院科學、空間與技術委員會的研究與技術分委會獲得無異議通過，將付委員會討論。似乎未來在眾議院投票通過的可能性也很大。
無論參院的《無盡前沿法案》和眾院的《NSF未來法案》將來各自的表決結果如何，兩院版本的先天差異為將來走完法案的立法過程投下了變數(shù)。可以預計，兩院之間的協(xié)調工作將會是繁瑣的?！犊茖W》雜志科技政策報道撰稿人 Jeffrey Mervis 認為，有關法案的分歧仍然存在，法案還涉及稅收、貿(mào)易乃至移民政策的調整；因此，法案最終的結局，恐怕要年末才見分曉 [6]。
不過，事態(tài)發(fā)展究竟如何，還需要觀察。不可否認，這次相關法案的出臺得到了民主、共和兩黨的加持。在兩黨目標相當一致的前提下，國會議員們加快立法過程也不是不可能。歷史上是有先例的。1957年蘇聯(lián)Sputnik衛(wèi)星上天給美國帶來巨大的沖擊，導致了國家航空航天局（ National Aeronautics and Space Administration，即NASA）的建立以及大量聯(lián)邦研究經(jīng)費的投入。從1958年5月24日眾議院提出成立NASA的議案到同年7月29日獲得艾森豪威爾簽署成為法律，僅僅花了2個月。今天面對中國的挑戰(zhàn)，美國的政治家們是不是也感到了類似的急迫性呢？
參議院的《無盡前沿法案》修訂版加入了相當多的防堵美國科技成果泄露的條文，其明確的矛頭指向為中國，俄國，朝鮮與伊朗。
該法案的303一節(jié)主張禁止所有聯(lián)邦科技部門工作人員參與上述四國的人才計劃，也嚴禁參與四國人才計劃的任何人參加美國研究項目的申請。在該法案的其它章節(jié)，還有禁止中國制造業(yè)企業(yè)參與美國的一些國家計劃項目的條文。如果《無盡前沿法案》完成立法過程開始實施，那么，美國白宮科技政策辦公室將在180天內(nèi)出臺相關的政策指南，一年內(nèi)，所有聯(lián)邦科研機構要出臺相關政策?？梢灶A見，這些措施，一定會在某種程度上對中美學術交流造成多種障礙，容易讓人感覺到中美科技交流將要被鐵幕分割，面臨斷崖式崩盤的局面。換言之，中美科技將徹底脫鉤。
實際上，這種擔心還為時尚早。
原因是，科技交流并不單純以參加人才計劃為前提。事實上，華人以外的美國科學家參與中國人才計劃的人數(shù)非常少，就算是在美國的華人科學家，受益于中國頂尖人才計劃的比例也不高。畢竟這些人才計劃的門檻并不低，達到門檻標準的華人也可能因為種種原因無緣這些人才計劃?？偟膩碇v，限制了通過人才計劃進行的科學交流，對于中美科學交流總量并不會帶來傷筋動骨的影響。
一般而言，正式的科學交流活動是通過發(fā)表論文和出版著作進行的，非正式的科學交流活動，是通過科學家之間的會面、通信和網(wǎng)上交流進行的。中美之間的科學交流，無論是正式的還是非正式的，《無盡前沿法案》都沒有明令禁止?！稛o盡前沿法案》所要避免的，是用美國聯(lián)邦政府的經(jīng)費讓中俄朝伊等四國受益。
中美科技交流的廣度和深度，應該跟兩國關系的發(fā)展勢態(tài)緊密相關。極端情況下，如果兩國全面競爭乃至脫鉤，則兩國科研人員的往來會迅速減少；如果兩國全面合作，則兩國科技人員的交流會急劇升溫。現(xiàn)實是，拜登政府的中國政策是競爭與合作并存。在關鍵技術領域，拜登政府強調與中國爭鋒，而在全球變暖等環(huán)境議題上，則離不開中美合作。只要有合作，交流就不會斷絕?，F(xiàn)在看，競爭領域大于合作領域，但未來形勢的發(fā)展，誰又能說得準呢？
從另一角度看，中美科技交流的未來發(fā)展還要看中國的科技與產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，畢竟交流是雙向的。只要中國堅定不移地奉行改革開放政策，向世界敞開大門，對中美科技交流就會起到持續(xù)的推動作用。無論從中方還是美方的角度看，交流都是雙向的，從交流中受益也是相互的。
參考資料制版編輯 | 盧卡斯
