河南特大暴雨問責(zé)后，應(yīng)急管理的下一步 | 專訪
撰文 | 王一葦
責(zé)編 | 馮灝
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2022年1月，國(guó)務(wù)院災(zāi)害調(diào)查組發(fā)布《河南鄭州 “7·20” 特大暴雨災(zāi)害調(diào)查報(bào)告》。[1]
報(bào)告稱，河南鄭州 “7·20” 特大暴雨強(qiáng)度和范圍突破歷史記錄，遠(yuǎn)超出城鄉(xiāng)防洪排澇能力，全市城鄉(xiāng)大面積受淹，城鎮(zhèn)街道洼地積澇嚴(yán)重、河流水庫(kù)洪水短時(shí)猛漲、山丘區(qū)溪流溝道大量壅水，形成特別重大自然災(zāi)害。
調(diào)查認(rèn)定，這總體是天災(zāi)，但也有人禍，特別是在地鐵、隧道發(fā)生了本不應(yīng)該發(fā)生的傷亡事件。報(bào)告指出，鄭州市委市政府在氣象部門已經(jīng)作出預(yù)警的情況下，防范部署不足、應(yīng)急響應(yīng) “嚴(yán)重滯后”，且應(yīng)對(duì)措施不力、統(tǒng)一指揮缺失、缺乏有效組織動(dòng)員，并存在多級(jí)瞞報(bào)死亡人數(shù)情況。報(bào)告認(rèn)為，除了部分領(lǐng)導(dǎo)人缺乏責(zé)任意識(shí)、地方政府未有效領(lǐng)導(dǎo)之外，這次災(zāi)害還反映出城市應(yīng)急管理體制改革部署不到位、城市發(fā)展理念偏差、預(yù)警和聯(lián)動(dòng)體制不健全、干部群眾防災(zāi)避險(xiǎn)自救知識(shí)不足等問題。
此次問責(zé)之后，應(yīng)急管理的下一步該怎么走？針對(duì)這一問題，《知識(shí)分子》專訪復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授滕五曉。
滕五曉長(zhǎng)期致力于災(zāi)害應(yīng)對(duì)和應(yīng)急管理制度研究，他認(rèn)為，河南特大暴雨反映出應(yīng)急管理體制發(fā)展中存在部門間協(xié)作滯后、精細(xì)化決策缺失等問題。未來，打破信息和數(shù)據(jù)的部門專業(yè)壁壘，在應(yīng)對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)之外構(gòu)筑堅(jiān)固鄉(xiāng)村，將是應(yīng)急管理的重大課題。
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知識(shí)分子：這次的報(bào)告指出了鄭州及河南在災(zāi)害應(yīng)急方面的多個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，你如何看待這些暴露出的問題？
滕五曉：目前防災(zāi)各環(huán)節(jié)全鏈條暴露出的漏洞，大體上可以分為兩類。
一類涉及到預(yù)防。
鄭州這樣級(jí)別的暴雨放到任何一個(gè)城市都是災(zāi)難性的。工程性的措施建設(shè)到什么程度，是（防）千年一遇還是百年一遇，總是有限度的；而在管理上，我們要做好應(yīng)急預(yù)案，比如上海要來臺(tái)風(fēng)了（可能會(huì)帶來暴雨），就要先把內(nèi)河的水抽出去，降低水位，一旦降水就可以快速往河道里排水。
這個(gè)過程是多部門聯(lián)動(dòng)的，氣象部門根據(jù)氣象云團(tuán)預(yù)測(cè)雨量，水利部門根據(jù)預(yù)測(cè)采取措施。但預(yù)警不可能那么準(zhǔn)確，如果排水排早了，可能會(huì)影響城市運(yùn)行，這是一個(gè)精細(xì)化決策的過程。（各個(gè)部門）要做好準(zhǔn)備，根據(jù)預(yù)報(bào)的變化采取不同措施，不能一成不變。
城市洪水的預(yù)防，不僅要看城市的邊界，要放大到匯水面積（作者注：catchment area，指匯集雨水的受雨面積，雨水從此處流向河湖海）的范圍來考慮排水能力。
鄭州降雨一天下來幾百毫米，（但）為什么地鐵里會(huì)有差不多一人高的水？這就要考慮到匯水面積（作者注：地鐵車站周邊的匯水面積越大，市政排水管網(wǎng)密度越小，越容易引起地鐵系統(tǒng)的暴雨內(nèi)澇災(zāi)害）。如果設(shè)置排水設(shè)施時(shí)，只考慮一個(gè)地方下50毫米的水（作者注：中國(guó)氣象部門規(guī)定，日降水量大于50mm稱為暴雨，100～200mm稱為大暴雨，大于200mm稱為特大暴雨）怎么排掉，是有問題的。
第二個(gè)是災(zāi)害預(yù)警。
一些容易受災(zāi)、容易被破壞的地方應(yīng)該采取什么樣的措施？城市里的每個(gè)地塊是什么樣的情況，需要更加精細(xì)化的分析。
鄭州氣象部門預(yù)警后，其他部門沒有很好的銜接預(yù)案，比如交通部門怎么管理路面交通，地鐵積水如何處理，需要詳細(xì)的預(yù)案。此外，相關(guān)部門應(yīng)提示民眾，第一時(shí)間發(fā)布信息，除了電視和網(wǎng)站，現(xiàn)在每個(gè)人都有手機(jī)，可以推送預(yù)警。當(dāng)然，預(yù)警只是一個(gè)提示，沒有強(qiáng)制性，民眾自身也要有判斷。
知識(shí)分子：從行政管理和各部門配合的角度看，我國(guó)城市洪水的監(jiān)測(cè)和協(xié)作機(jī)制是如何運(yùn)行的？
滕五曉：行政管理以區(qū)域?yàn)橹?，但是區(qū)域性洪水的話，光是監(jiān)測(cè)市內(nèi)的水文是不夠的。國(guó)家層面是水利部，按照流域?qū)Υ蠼蠛拥乃こ毯退坏谋O(jiān)測(cè)預(yù)警，包括防洪、引水灌溉、農(nóng)田水利建設(shè)等。如在黃河流域有“水利部黃河水利委員會(huì)”，對(duì)黃河流域進(jìn)行監(jiān)測(cè)和管理；長(zhǎng)江流域也是一樣，雖然分湖北、江蘇等不同區(qū)段，但信息是同步的，會(huì)研判洪峰的程度，通過水利部門與其他區(qū)域共享。地方的水利部門主管城市地表水、河道、雨水和供水管理等，例如在上海是水務(wù)局。
在2018年之前，國(guó)務(wù)院有應(yīng)急辦，是國(guó)務(wù)院辦公廳下面的一個(gè)機(jī)構(gòu)，工作以協(xié)調(diào)為主。發(fā)生災(zāi)害后，第一做信息匯總，第二協(xié)商，再一個(gè)是調(diào)度。如果有暴雨洪水，政府部門常常會(huì)成立一個(gè)工作小組來領(lǐng)導(dǎo)，這其實(shí)是一個(gè)突發(fā)機(jī)制。2018年，國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理部成立，標(biāo)志著我國(guó)的應(yīng)急管理步入常態(tài)化。
應(yīng)急部門實(shí)行常態(tài)的應(yīng)急管理，平時(shí)做風(fēng)險(xiǎn)普查和評(píng)估，比如調(diào)查老舊房屋的脆弱性，再整合數(shù)據(jù)去做預(yù)防，提出城市防暴雨的標(biāo)準(zhǔn)，指出現(xiàn)有的薄弱環(huán)節(jié)。
另外，應(yīng)急部門只負(fù)責(zé)給專業(yè)部門提供建議，負(fù)責(zé)執(zhí)行的是專業(yè)部門。比如，水旱災(zāi)害就是應(yīng)急管理的一個(gè)方面。在國(guó)家層面，水利部門的副部長(zhǎng)也是應(yīng)急管理部的副部長(zhǎng)。應(yīng)急管理是綜合管理，應(yīng)急委由各個(gè)專業(yè)部門組成，負(fù)責(zé)常態(tài)化的監(jiān)測(cè)。比如對(duì)河道、閘口、海洋的監(jiān)測(cè)，水利局和海洋局都會(huì)參與；雨量則需要?dú)庀缶謥肀O(jiān)測(cè)；水災(zāi)屬于自然災(zāi)害，自然災(zāi)害防治需要地質(zhì)部門、地震局等機(jī)構(gòu)；而如果爆發(fā)動(dòng)物疫情，則需要衛(wèi)生部門的參與。
應(yīng)急部門有會(huì)商機(jī)制，沿海一些城市每年會(huì)有若干次汛期，汛前，政府會(huì)組織各個(gè)專業(yè)部門對(duì)趨勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)做出預(yù)測(cè)。
知識(shí)分子：這樣看起來各部門各司其職、各履其責(zé)，那么，薄弱環(huán)節(jié)出現(xiàn)在哪里？
滕五曉：多部門協(xié)同。比如，氣象部門發(fā)了預(yù)警，其他部門是否意識(shí)到它們的責(zé)任，是不是采取了相應(yīng)的措施（編者注：此次河南暴雨調(diào)查報(bào)告顯示，應(yīng)急行動(dòng)與預(yù)報(bào)信息發(fā)布明顯脫節(jié)。例如《鄭州市防汛應(yīng)急預(yù)案》明確啟動(dòng)Ⅰ級(jí)響應(yīng)的7個(gè)條件之一為“常莊水庫(kù)發(fā)生重大險(xiǎn)情”，常莊水庫(kù)20日10:30開始出現(xiàn)“管涌”險(xiǎn)情，但鄭州市未按規(guī)定啟動(dòng)Ⅰ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)。而直到20日16:01氣象部門發(fā)布第5次紅色預(yù)警，鄭州市才于16:30啟動(dòng)I級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，但也沒有按預(yù)案要求宣布進(jìn)入緊急防汛期。實(shí)際上此時(shí)災(zāi)難已經(jīng)發(fā)生，山丘區(qū) 4 個(gè)市死亡失蹤的251人中，90%以上死亡失蹤時(shí)間集中在Ⅰ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)啟動(dòng)前的13時(shí)至15時(shí)）。在應(yīng)急管理中，這叫做基于同一個(gè)畫面的應(yīng)對(duì)，大家看到的東西是一樣的，但要各自去做（自己的工作）才有效果，這一點(diǎn)很重要。
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知識(shí)分子：城市的應(yīng)急管理預(yù)案應(yīng)當(dāng)如何做？
滕五曉：要區(qū)分不同災(zāi)害。比如針對(duì)地震，城市的脆弱區(qū)域是抗震性較差的房屋，和電力、水利等基礎(chǔ)設(shè)施。而針對(duì)臺(tái)風(fēng)，行道樹會(huì)倒伏、玻璃幕墻會(huì)碎裂、招牌會(huì)掉下來、低洼處會(huì)積水。這些都需要評(píng)估。
應(yīng)急管理部門會(huì)對(duì)最重要的區(qū)域進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。現(xiàn)在，國(guó)家層面在做的一件事是風(fēng)險(xiǎn)普查，歷史上發(fā)生過哪些災(zāi)害、遭受過哪些破壞，一是風(fēng)險(xiǎn)有哪些，二是脆弱性，全部查一遍（作者注：國(guó)務(wù)院2022年發(fā)布的《“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》要求，開展臺(tái)風(fēng)、暴雨、暴雪等氣象災(zāi)害和風(fēng)暴潮、海嘯等海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查，編制不同尺度的危險(xiǎn)性分布和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分布圖 [2]）。每個(gè)區(qū)域的重點(diǎn)也不一樣，預(yù)案一層層下來，從城市到區(qū)再到街道。
除了設(shè)施的脆弱性，還有人口的脆弱性。老年人口自己無法逃跑，（民政部門）要把這些名單一一對(duì)應(yīng)，一旦遇到災(zāi)害才能馬上救助，這是一個(gè)不斷精細(xì)化的過程。
對(duì)于特大城市而言，系統(tǒng)的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性很高，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，（系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)）整體上會(huì)放大，帶來的困難更大。
風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，要做模擬分析，比如上海發(fā)生多大的臺(tái)風(fēng)，根據(jù)歷史情況的模擬可能是什么路徑，再疊加現(xiàn)在的城市情況分析，會(huì)影響到什么程度，要采取什么措施。做出風(fēng)險(xiǎn)地圖，民眾一看就知道哪個(gè)地方危險(xiǎn)，哪個(gè)地方安全，可以判斷要采取什么措施。
這是一個(gè)多學(xué)科、多部門合作的過程，由政府部門主導(dǎo)，專家參與，應(yīng)急管理部門牽頭，各個(gè)部門提供數(shù)據(jù)，采用會(huì)商機(jī)制。
知識(shí)分子：政府機(jī)構(gòu)改革上，有哪些需要調(diào)整的部分？
滕五曉：非典之后，國(guó)家在應(yīng)急管理協(xié)調(diào)上有了很大變化和進(jìn)步，特別是應(yīng)急管理部組建后，綜合管理能力和協(xié)調(diào)能力進(jìn)一步提升。當(dāng)然，部門之間的壁壘仍然是客觀存在的。有些部門覺得（災(zāi)害）跟他們關(guān)系不大，但是他們可能沒想到實(shí)際上對(duì)他們有影響。打破這種壁壘，就需要前期在認(rèn)識(shí)上有所提升，這是未來要進(jìn)一步強(qiáng)化的。
第二個(gè)方面，部門之間的信息和數(shù)據(jù)如何整合，最大的壁壘還是專業(yè)性問題。比如應(yīng)急管理部門統(tǒng)籌水務(wù)部門和氣象部門的資料，不是拿過來就能用，要強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)整合。（應(yīng)急管理部門）要知道氣象監(jiān)測(cè)的點(diǎn)在哪里，監(jiān)測(cè)了哪些東西。有了氣象數(shù)據(jù)，還要有房屋數(shù)據(jù)、交通數(shù)據(jù)等，怎么用，怎么評(píng)價(jià)，這是未來的重大課題。
知識(shí)分子：海綿城市的建設(shè)屬于應(yīng)急管理范疇嗎？
滕五曉：海綿城市的建設(shè)不屬于應(yīng)急管理，而是屬于城市規(guī)劃。海綿城市不是預(yù)防特大暴雨的，而是發(fā)揮綜合利用雨水的功能。它的幾大功能環(huán)節(jié)是滲水、蓄水、治水。城市管網(wǎng)排水規(guī)劃在小雨、中雨的過程中能發(fā)揮快速排水的作用，而海綿城市通過滲水材料路面、空中花園等形式，更好地凈化和利用雨水。常規(guī)的城市排澇是快排模式，除了少量的蒸發(fā)和下滲外，80%的雨水直接排放，海綿城市排掉的可能就是40%，另外40%可以利用起來。
但這只是在一定雨量的情況下。雨量飽和后，海綿城市也發(fā)揮不了作用。想象一塊海綿吸滿水以后，你再往里面澆水，它還能吸得住吸不?。克恳髯?，發(fā)揮不了作用。
遇到大暴雨，城市管網(wǎng)的小管要往大管里面排，大管要往特大管里排，然后再往江河排，這樣的一個(gè)過程會(huì)利用到海綿城市的排水管網(wǎng)，以及自然狀況的河道、湖泊。對(duì)城市來說，要有更多的排水裝置往外河外?？焖倥潘?，要用組合性的體系做好城市的防洪排澇。
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知識(shí)分子：城市化建設(shè)中如何預(yù)防洪災(zāi)？
滕五曉：每年，世界經(jīng)濟(jì)論壇都會(huì)評(píng)估全球風(fēng)險(xiǎn)。2021年的《全球風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》，極端天氣事件（extreme weather）在發(fā)生可能性上排名第一，在影響程度上排在第八位 [3]。這與民眾感知到的一致，是客觀事實(shí)。
互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)展后，任何一個(gè)地方發(fā)生問題我們都能看到，大家的感受又會(huì)比事實(shí)更強(qiáng)烈一些。2007年7月18日，山東濟(jì)南發(fā)生過特大暴雨，短時(shí)降雨一兩百毫米，造成55.92萬人受災(zāi)，40人死亡 [4]。2012年，北京也有一場(chǎng)60年一遇的暴雨，導(dǎo)致79人死亡 [5]。
城市擴(kuò)建，必然伴隨著對(duì)自然的改造。過去有河道，有自然的滲透，即使積水也不會(huì)形成災(zāi)害，但城市化后，空間越來越復(fù)雜，地鐵等地下空間導(dǎo)致大量雨水聚集。城市型洪水不僅僅是積水，在一個(gè)區(qū)域內(nèi)，由于水庫(kù)開閘放水、潰堤等，一旦形成快速的水流，它的威力就比積水更為嚴(yán)重。城市有高密度的人口和設(shè)施，容易受到破壞。
城市化是人類社會(huì)為了發(fā)展對(duì)自然的不斷改造利用，但同時(shí)也可能受到改造的反面影響。如何在城市改造中融合城市與自然，以獲得可持續(xù)的發(fā)展，是城市建設(shè)中必須解決的問題。比如日本東京，除了一些組合措施外，專門建了一條埋得非常深的地下蓄水排水工程，可以在洪災(zāi)來之前將大量主河道的水先引到里面去，再排入外河。上海也在規(guī)劃建設(shè)這樣一條深隧。
城市建設(shè)與水爭(zhēng)地，但我們不能把一些重要的功能性東西擠壓掉。比如河流主干道除了航運(yùn)，另一個(gè)作用就是排水。如果河底淤積，排水量小，就要通過河流改造解決。鄭州這次也是個(gè)很大的教訓(xùn)，城市建設(shè)過程當(dāng)中有盲目擴(kuò)張或者不合理的地方，即使是小的排水管堵塞，水也排不掉。
高度城市化后，附加值越來越高，無疑要提升防護(hù)能力。我們把城市理解為一個(gè)生命體，嬰幼兒時(shí)期的呼吸系統(tǒng)排泄系統(tǒng)很小，當(dāng)你變成青年了，嬰幼兒的呼吸系統(tǒng)排泄系統(tǒng)肯定滿足不了（需求），必須同步改造，所以城市在發(fā)展過程當(dāng)中，它的排水設(shè)施等各種防災(zāi)設(shè)施需要同步的建設(shè)，但是建設(shè)到什么程度肯定是有成本限制的，另外也看這個(gè)城市會(huì)有什么樣的災(zāi)害，在這個(gè)基礎(chǔ)上預(yù)防。
像河南這樣有氣象觀測(cè)記錄以來范圍最廣、強(qiáng)度最強(qiáng)的特大暴雨，當(dāng)然是罕見的，但未來還會(huì)不會(huì)發(fā)生，那不知道。但是我們的城市建設(shè)還是要基于現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)來提升，然后發(fā)揮綜合作用。基礎(chǔ)設(shè)施防100年一遇，我要投入多少，經(jīng)濟(jì)上能否承受，對(duì)城市發(fā)展是否有必要，等等，都要綜合考慮。
知識(shí)分子：在國(guó)內(nèi)，相對(duì)于城市，農(nóng)村的洪澇管理處于什么水平？
滕五曉：農(nóng)村的脆弱與城市不同。我們有個(gè)說法叫城市高風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村無設(shè)防。城市有防汛墻等防汛設(shè)施，而村莊一般是自然狀態(tài)，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。第二個(gè)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)也比較脆弱，人口素質(zhì)、管理能力、應(yīng)對(duì)能力相對(duì)都比較弱。
因此，改造農(nóng)村和改造城市的思路也是不一樣的。做風(fēng)險(xiǎn)普查時(shí)，要因地制宜，江河旁的村莊容易發(fā)生洪澇，山下的村莊容易遭遇泥石流，如何防護(hù)要有針對(duì)性。另外要提升管理和預(yù)警能力。我去過四川廬山發(fā)生過地震的村子，村委會(huì)建立了一些監(jiān)測(cè)點(diǎn)，有喇叭等各種設(shè)施，如果地層位移超過一定程度，會(huì)自動(dòng)報(bào)警，民眾就知道去哪里疏散了。
農(nóng)村面臨的問題，第一是勞動(dòng)力缺少。勞動(dòng)力都外出務(wù)工了，水利工程等容易失修。另外，留守的都是兒童、老年人，民眾的應(yīng)對(duì)能力不強(qiáng)。這是必須要解決的問題。
城市化建設(shè)中，農(nóng)村會(huì)逐漸消失，這是一個(gè)過程。但涉及的另一個(gè)問題是，從選址規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)角度，新的城鎮(zhèn)建設(shè)如何遠(yuǎn)離風(fēng)險(xiǎn)?？焖俪鞘谢瘞淼膯栴}就是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于財(cái)力不足或意識(shí)不夠，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，形成小城市后，基礎(chǔ)設(shè)施承載不了未來的需求。
城市建設(shè)要超前。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，要提前謀劃、提高標(biāo)準(zhǔn)，不能光讓農(nóng)民上樓，但城市的排水設(shè)施、救援設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)不高，不能等到城市形成規(guī)模后再來改造它。
參考文獻(xiàn)：
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