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用什么電還是各州自己說了算,拜登的氣候目標懸了

2022/07/15
導讀
這使得美國氣候政策未來很長時期恐怕又回到零打碎敲的治理模式
    7.15
知識分子The Intellectual

美國最高法院的這一裁決支持地方擁有自行決定用電事宜的權(quán)力,限制聯(lián)邦統(tǒng)一的清潔電力部署計劃 | 圖源:pixabay.com


  導  讀

2022年6月30日,西弗吉尼亞訴美國環(huán)境保護署一案,美國最高法院最終判前者勝訴[1]。中國社會科學院美國研究所助理研究員劉元玲撰文指出,美國國家治理的鐘擺正在向 “依法治國” “地方自治” 的方向傾斜,是美國保守派在政治斗爭中的勝利,拜登政府的氣候目標尤其是電力部門脫碳的目標前景黯淡。


撰文 | 劉元玲(中國社會科學院美國研究所)責編 | 馮灝


●                   ●                    


1

拜登的氣候愿景

即將步入杖朝之年的美國總統(tǒng)喬·拜登(Joe Biden),自1972年當選聯(lián)邦參議員以來,從政已有半個世紀。在其漫長的從政生涯中,對氣候問題的關(guān)注可追溯至20世紀90年 [2],算是環(huán)保氣候圈里的老前輩。

競選期間,拜登是美國有史以來第一個宣稱自己領(lǐng)導的團隊不會接受來自化石能源公司高官的總統(tǒng)候選人 [3]。2020年初,他曾在《外交事務(wù)》雜志上刊文《為何美國必須再次領(lǐng)導世界?》Why America Must Lead Again[4],用自問自答的方式特別闡明了他將如何拯救特朗普甩下的氣候 “爛攤子”,斗志昂揚地再創(chuàng)氣候偉業(yè),重新塑造美國在全球氣候治理領(lǐng)域的領(lǐng)導地位。

圖1《外交事務(wù)》3/4月刊,該刊創(chuàng)刊于1922年,被稱為“美國最具影響力的外交政策雜志”之一。


還記得,當時在對于經(jīng)濟與社會議題偏向自由主義觀點的公共政策智庫 “美國進步中心” 工作的美國同行曾給筆者郵件,介紹拜登競選網(wǎng)站上有關(guān)氣候和能源的內(nèi)容,透過電子郵件都能感受到濃濃的 “美國氣候振興” 的味道。

勝選后,拜登陸續(xù)在能源部、環(huán)保署等各個相關(guān)崗位上安排親氣候人士,形成了國內(nèi)以前美國環(huán)保署署長吉娜·麥卡錫(Gina McCarthy)為首管理氣候內(nèi)政+國際上以前美國國務(wù)卿約翰·克里(John Kerry)為首管理氣候外交的 “強強聯(lián)合”。

2021年1月20日,入主白宮的首日,拜登簽署總統(tǒng)行政命令宣布美國將重返特朗普時期退出的《巴黎協(xié)定》。六天后,他簽署了14008號總統(tǒng)行政命令《在國內(nèi)外應(yīng)對氣候危機》(Executive Order on Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad)[5],將氣候 “問題” 提高到氣候 “危機” 的水平,并將氣候危機置于其內(nèi)政和外交的中心。

圖2 14008號總統(tǒng)行政命令


隨后,“氣候危機” 的措辭席卷大半個地球,似乎人們忘記了這還是個 “問題”,都去談 “危機” 了。遣詞造句的軟實力,在此得以發(fā)揚。

毫無疑問,拜登政府期待美國能在應(yīng)對氣候變化上有所建樹,為此,拜登在總統(tǒng)行政命令中提出了系列氣候目標 [5]


 2050年前,美國實現(xiàn)全經(jīng)濟范圍的凈零排放; 2035年前,實現(xiàn)零碳發(fā)電(該目標如何實現(xiàn)與此次最高法院的裁決息息相關(guān)); 未來十年內(nèi),對能源、氣候的研發(fā)以及清潔能源的基礎(chǔ)設(shè)施進行4000億美元投資; 2030年的離岸風電裝機容量要比目前增加一倍; 2030年底之前部署超過50萬個新的公共充電網(wǎng)點,同時恢復全額電動汽車稅收抵免; 在公共土地上的土地和水域建立保護機制;暫停出租公共土地和近海水域用于新的石油和天然氣開發(fā); 爭取到2022年及以后取消化石燃料的補貼; 5年內(nèi)安裝5億塊太陽能電池板,還包括6萬個風力渦輪機和800萬個屋頂太陽能……

在2021年4月地球日峰會上,拜登又提出,到2030年,美國將溫室氣體排放量較2005年減少50-52% [6]。

回想六年前,特朗普聲稱:氣候變化嘛?不過是中國編造出來削弱美國競爭力的騙局 [7]他所任命的環(huán)保署負責人斯科特·浦路伊特(Scott Pruitt)在擔任俄克拉荷馬司法部長期間,就相關(guān)污染法規(guī)曾起訴環(huán)保署14次 [8],就職后甚至提出要撤銷應(yīng)對氣候變化和水污染的關(guān)鍵法規(guī),并稱,“有理由相信環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該被徹底解散 [9]

美國的氣候政治,自進入國內(nèi)政治議事日程以來,從來都是隨兩黨政治輪替而出現(xiàn)搖擺,但由于特朗普的出現(xiàn),使搖擺的幅度呈現(xiàn)冰火兩重天的既視感,他在氣候問題上的做法曾被前任環(huán)保署署長吉娜·麥卡錫指責為 “倒行逆施”。隨著特朗普到期離任和浦路伊特的離開,美國氣候圈的同行以及積極參與全球氣候治理的各方,稍微松口氣,并對拜登新政府抱有期待。


2

拜登的氣候現(xiàn)實
隨著總統(tǒng)行政命令中的目標確立,吉娜·麥卡錫積極部署國內(nèi),而約翰·克里則馬不停蹄奔赴全球各地開展氣候外交。新官上任的幾把火,總算熊熊燃燒起來,然而還沒等堅冰消融,令人傷感的冰冷現(xiàn)實撲面而來:

如果說共和黨連綿不絕的反對和阻抗仿佛淅淅瀝瀝的小雨,限制了民主黨渴望通過國會立法采取氣候行動的步伐;那么,來自本黨例如西弗吉尼亞州聯(lián)邦參議院議員喬·曼欽(Joe Manchin)等人的執(zhí)拗反抗,則更像是不受控的高空冰雹,以決絕的姿態(tài)接二連三砸過來,令拜登憂悶。

2022年6月30日,最高法院的這一裁決支持地方擁有自行決定用電事宜的權(quán)力,限制聯(lián)邦統(tǒng)一的清潔電力部署計劃,這簡直就像大桶冰水,給拜登的清潔電力目標點了長期立定穴。老驥伏櫪、志在千里的氣候目標,被鎖定在百里地界,拜登政府的氣候目標,恐怕懸了。

為何說懸了?還得從更早之前說起……

1960年以前,美國處于 “財富自由重于清潔空氣” 的時代,鮮有人關(guān)注氣候問題 [10],更沒有聯(lián)邦層面的法律來應(yīng)對空氣污染,只有個別地方政府針對當?shù)乜諝馕廴镜牧阈桥Α?/span>

1960年以后,隨著美國生活水平的整體提高,大氣立法也進入突飛猛進的時代。聯(lián)邦層面各種 “有牙齒” 的立法陸續(xù)推出,并且愈加嚴格。例如,1960年《機動車尾氣管理法案》、1962年《空氣污染控制法案修訂版》、1963年《清潔空氣法案》等,最終,這些法案為1970年修訂版的《清潔空氣法案》奠定了法律基礎(chǔ)。

在時任美國總統(tǒng)理查德·尼克松(Richard Nixon)和民主黨議員埃德蒙·馬斯基(Edmund Muskie)的不斷修改中,《清潔空氣法案》變得越來越嚴格,最后參眾兩院高票通過。

該法案授權(quán)聯(lián)邦政府和州政府對固定排放源和移動排放源都制定了排放標準,其中確定了控制空氣污染的四個至今有效的基本原則:


 設(shè)立全美空氣質(zhì)量標準; 要求每個州提交旨在達到全美空氣質(zhì)量標準的“州執(zhí)行計劃”; 對新建的排放源執(zhí)行新的排放標準;

 對有毒空氣污染物設(shè)定全國排放標準。


該法案最近的一次修訂是在1990年,但彼時的修訂并未將二氧化碳納入被監(jiān)管的范圍。2007年喬治·沃克·布什(George W. Bush)執(zhí)政期間,最高法院裁決環(huán)保署有權(quán)在《清潔空氣法案》下監(jiān)管二氧化碳等溫室氣體的排放,以履行法律所賦予的環(huán)境保護與公共健康的職責。

正是依據(jù)2007年的裁決,奧巴馬政府時期,頒布了清潔電力計劃(Clean Power Plan)。

該計劃是2015年奧巴馬第二任期內(nèi)推出的《總統(tǒng)氣候行動計劃》(The President's Climate Action Plan)中的實質(zhì)性內(nèi)容:白宮動用行政權(quán)力,要求各州在計劃頒布三年內(nèi)提交實施計劃,改進現(xiàn)有電廠的能效、減少排放或納入可再生能源發(fā)電,環(huán)保署會對此進行審查,從而控制電力行業(yè)的碳排放,最終達到2030年碳排放比2005年下降32%的目標 [11]。要實施該計劃,核心抓手就是使用環(huán)保署被賦予的權(quán)力,要求全美各州電力系統(tǒng)快速實現(xiàn)低碳甚至零碳轉(zhuǎn)型。

特朗普當選后,果斷廢除清潔電力計劃,并另起爐灶發(fā)布了一套新的法規(guī):《可負擔清潔能源規(guī)定》(Affordable Clean Energy Rule)目標修訂為2030年燃煤電廠的碳排放比2005年下降0.7%~1.5% [12]。相較而言,目標之低慘不忍睹。

拜登政府時期,對待燃煤電廠延續(xù)了奧巴馬時代的做法,同樣希望借助白宮的行政權(quán)力,發(fā)動環(huán)保署的功能,對各地燃煤電廠的碳排放進行管理控制,從而達到2035年零碳發(fā)電的雄心目標。

而這正是此次西弗吉尼亞州狀告環(huán)保署的核心內(nèi)容。以西弗吉尼亞為首的20個州和電力公司對華盛頓特區(qū)巡回法院的裁決提出質(zhì)疑,稱該決定賦予環(huán)保署過多的排放監(jiān)管權(quán)力 [13]。

事實上,在奧巴馬時代,就有數(shù)十個州起訴奧巴馬的清潔電廠計劃違憲 [14],2016年最高法院叫停了該計劃;特朗普時期,這股力量如獲新生、如魚得水;到了拜登政府時期,這股反氣候的力量依舊充滿戰(zhàn)斗力。

此次案件中,加入西弗吉尼亞州上訴的有阿拉巴馬州、阿拉斯加州、阿肯色州、喬治亞州、印第安納州、堪薩斯州、路易斯安那州、密蘇里州、密西西比州、蒙大拿州、內(nèi)布拉斯加州、北達科他州、俄亥俄州、俄克拉荷馬州、南卡羅來納州、南達科他州、德克薩斯州、猶他州和懷俄明州;還有威斯特莫蘭礦業(yè)控股公司(Westmoreland Mining Holdings)、北美煤炭公司(North American Coal Corporation)以及其他公司。

團結(jié)起來的原告?zhèn)冋J為:通過像 “清潔電力計劃” 這樣的監(jiān)管,環(huán)保署將花費數(shù)十億美元——通過更多利用風力和太陽能發(fā)電,而非傳統(tǒng)化石能源——來重新安排整個美國能源電網(wǎng),這樣做可以使環(huán)保署跨越國會而在各州乃至聯(lián)邦層面制定標準,從而迫使電力生產(chǎn)的方式發(fā)生巨大變化。這是他們不能接受也不愿忍受的。

最高法院于2021年10月29日批準了該上訴,口頭辯論在2022年2月28日舉行。在口頭辯論階段,法院還考慮了該案件各方面所涉及的內(nèi)容,考察這是否屬于重大原則性問題,并要求司法機構(gòu)在具有重大影響和結(jié)果的事項上服從國會而不是行政機構(gòu)。這意味著除非通過國會立法,否則民主黨試圖通過行政權(quán)力推行其氣候政策的慣常做法要被大大限制了。

圖3 2022年6月30日,最高法院判定西弗吉尼亞勝訴 | 圖源:西弗吉尼亞訴環(huán)境保護署


3

影響重大且深遠
美國最高法院是保守派與自由派進行政治斗爭的三大主戰(zhàn)場之一,也是民主黨和共和黨權(quán)力斗爭的主要陣地。最高法院內(nèi)部的斗爭從未停歇過,由于特朗普政府時期的布局安排,目前最高法院是保守派占主導優(yōu)勢地位,對美國的國家治理方式而言,其影響重大且深遠。

共和黨早就對民主黨 “挾環(huán)保署以令美國各州” 的做法感到不滿,特朗普時期的環(huán)保署署長浦路伊特就曾指出 “上屆政府(奧巴馬政府)以八年前我們無法想象的方式運用環(huán)保署,為了恢復美國法治和聯(lián)邦制,我們必須做出改變?!?[15] 西弗吉尼亞為代表的保守紅州們曾起訴環(huán)保署到最高法院,2016年最高法院叫停了從未被實施過的奧巴馬頒布的清潔電廠計劃。隨著最高法院愈加保守化,也決定了2022年西弗吉尼亞州訴環(huán)保署的結(jié)果。其實這件事早在特朗普時代就埋下了伏筆,如同給羅伊訴韋德案進行翻案,也算早有定局之事。

對氣候變化而言,該裁決的影響重大,可以從方方面面來解讀。

首先,拜登政府的氣候目標尤其是清潔電力目標會因此被大大延誤。


由于歷史原因,美國民主黨與共和黨大體上形成了一種圍繞氣候問題的對壘局勢,一度演化成針鋒相對的尖銳局面。由于無法形成兩黨共識,這就使得通過國會立法來應(yīng)對氣候危機成為不可能。

然而,致力于應(yīng)對氣候危機的民主黨不會善罷甘休,那就來個 “曲線救國”??渴裁??靠手中的行政權(quán)力,只要三權(quán)之一在我民主黨手上,我就要用好、用足了這項權(quán)力,共和黨長期對此很是無奈。

于是,我們看到過去十幾年的一個常見現(xiàn)象,民主黨上臺執(zhí)政,就左一個氣候行政令、右一個氣候行政令,美國的氣候政策趨于積極進取。奧巴馬任期未滿之時所簽署的規(guī)定就已經(jīng)超過了前兩任總統(tǒng) [16],拜登就職一周簽署37項行政命令,超過任何一位前任美國總統(tǒng)同期所簽數(shù)量 [17]。

現(xiàn)在,最高法院的裁決使得白宮不能繼續(xù)借助環(huán)保署通過自行解讀《清潔空氣法案》的內(nèi)容,擴大行政權(quán)限責令各州快速實現(xiàn)電力轉(zhuǎn)型,而是要嚴格 “依法辦事”,要高舉國會立法的功能。就此而言,受困受限的拜登政府在氣候問題上很難在聯(lián)邦層面上再有大的作為,他希望2035年實現(xiàn)美國整體電網(wǎng)零碳發(fā)電的目標,除非出現(xiàn)重大技術(shù)突破,除非市場力量狂飆突進,否則照當前情景,恐怕難以實現(xiàn)。

其次,該法案在氣候問題應(yīng)對的層面上,進一步讓美國陷入分裂。

筆者在美國工作學習時發(fā)現(xiàn),美國人可自行選擇用哪家公司、哪種燃料的供電,只要到期支付賬單就好。比如筆者曾經(jīng)生活的俄克拉荷馬州,由于是煤炭大州,燃煤發(fā)電價格低廉,因而是居民首選,當然也有其他選擇。而筆者曾經(jīng)造訪的加州,則把清潔電力作為首選,比如風能、太陽能,雖然價格比燃煤發(fā)電貴,但是加州人普遍理念新、荷包鼓、州政府又支持,因此,重視環(huán)保和氣候的公眾也更愿意購買綠電。

現(xiàn)在問題是,拜登政府恨不得快速把全美 “加州化”,但畢竟美國只有一個加州。對產(chǎn)煤州的人來講,很自然的反應(yīng)就是:憑什么用電的方式,忽然我說了不算而你說了算,憑什么我要舍近求遠花大錢買電?

因此不僅喬·曼欽反對、西弗吉尼亞州反對,而且更大范圍內(nèi)的反對聲音都起來了。這便有了2021年西弗吉尼亞州狀告環(huán)保署的案例,現(xiàn)在最高法院判他們贏了,然而還有很多支持環(huán)保署、支持拜登氣候政策的州估計要開始擔心美國本土的 “碳泄漏” 和 “競爭力損失” [18] 的問題了,對于那些積極行動應(yīng)對氣候變化的地方而言,對喬·曼欽以及西弗吉尼亞等各地的負面情緒顯而易見,對立也是在所難免。

最后,這也再次提醒我們 “在美國,一切政治都是地方政治”。

此次最高法院的裁決最終支持地方,給各州賦權(quán),高舉國會立法功能,限制聯(lián)邦政府的行政權(quán)力。這會使得美國氣候政策未來很長時期恐怕又回到零打碎敲的治理模式,而這與應(yīng)對氣候危機所需要的系統(tǒng)性、全局性的安排格格不入。

最高法院的裁決結(jié)果表明,大法官正在著手修正美國幾十年以來逐漸偏離美國憲法而過高抬舉行政機構(gòu)權(quán)威的局面,他們希望國會在授權(quán)環(huán)保署行使具有巨大政治和經(jīng)濟意義的權(quán)力時,能明確表達其權(quán)力的來源,而不是通過自行解讀《清潔空氣法案》而無限放大自己的權(quán)威,從而違背了美國的治國原則。美國治理國家的方式將再度回歸 “依法治國” “地方自治”,在某些層面可能有益,但是對氣候治理而言,絕對是壞消息。


4

“解決時代的重大課題,推動人類社會向前進步”

中美氣候合作意義深遠、價值重大,早已超越雙邊關(guān)系具有全球性的影響。我們在這個問題上所擁有的每個念頭、每次選擇和每個行動,都會影響這個進程。

 1   站在全球氣候治理的高度,從應(yīng)然視角進行評價?;蛟S會說:“這是令人遺憾的局面,因為在既無聯(lián)邦立法又限制白宮權(quán)力的形勢下,必將制約美國作為一個整體積極應(yīng)對氣候危機的信度和效度?!?/span>

 2   站在原告?zhèn)兊奈恢?,從實然的角度來評價。或許會說:“依法而言,原本就是各州事務(wù)由各州人民來決定。如何生活,如何用電,要不要以及怎么樣來應(yīng)對氣候變化,與法與理是我們自己說了算,我們只不過拿回屬于自己的權(quán)力和自由?!?/span>

 3   站在中國的立場上,同樣有很多的選擇,這取決于我們不同的看見和不同的期待。就筆者個人而言,這種感受很復雜。例如,面對美國的分裂、拜登政府的局限、氣候政策的低效,期待全球氣候治理快速推進的筆者非常憤懣。但針對民主黨所宣稱的種種,尤其是氣候外交中的各種頤指氣使,再對比他們實際所能做的,往往也會有不屑與失望。

與此同時,在應(yīng)對氣候問題上,面對美國民間社會的活力、私人部門的創(chuàng)造力,州層面氣候政策推陳出新的生命力,筆者也常常被吸引而忍不住去贊賞,并期待積極應(yīng)對氣候變化、以負責任大國姿態(tài)登上氣候治理舞臺重要位置的我國,尤其是各級地方,還能夠與這些進步的力量保持溝通與交流,最終形成一種合力,不僅為中美關(guān)系的改善,而且為全球氣候治理的推進,貢獻更大的力量。

詩人海涅說過:每個時代都有它的重大課題,解決了它,就把人類社會向前推進一大步。當前國際社會面臨的兩個重大課題——中美關(guān)系與氣候變化——不僅格外突出,而且息息相關(guān)。

中美兩國在氣候領(lǐng)域的合作,應(yīng)該是創(chuàng)新和超越性的。當前中美關(guān)系惡化,如果任由政治層面的猜忌綁架氣候合作的潛能,任由經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的對抗污染氣候外交的前景,我們必將看到一個斗則兩傷的悲慘現(xiàn)實,這不符合中國人民的利益,不符合美國人民的利益,也不符合全人類的利益,這需要來自雙邊創(chuàng)新型的智慧和超越性的勇氣。


 參考文獻:
下滑動可瀏覽)

[1]https://www.supremecourt.gov/opinions/21pdf/20-1530_n758.pdf

[2]“The Biden Plan for a Clean Energy Revolution and Environmental Justice,” https://joebiden.com/climate-plan/.

[3]https://joebiden.com/presidency-for-all-americans/

[4]“Why America Must Lead Again?”

https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-01-23/why-america-must-lead-again

[5]Executive Order on Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad,”

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/01/27/executive-order-on-tackling-the-climate-crisis-at-home-and-abroad/

[6]https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/22/fact-sheet-president-biden-sets-2030-greenhouse-gas-pollution-reduction-target-aimed-at-creating-good-paying-union-jobs-and-securing-u-s-leadership-on-clean-energy-technologies/

[7]“Trump Has Called Climate Change a Chinese Hoax. Beijing Says It Is Anything But.”

https://www.nytimes.com/2016/11/19/world/asia/china-trump-climate-change.html

[8]https://www.theguardian.com/environment/2017/feb/25/scott-pruitt-epa-cpac-climate-change-pollution-regulation

[9]Scott Pruitt vows to slash climate and water pollution regulations at CPAC

https://archive.epa.gov/epa/cleanpowerplan/fact-sheet-overview-clean-power-plan.html

[10]Roderick Frazier Nash,《Wilderness and the American Mind》, Yale University Press,2001.

[11]https://archive.epa.gov/epa/cleanpowerplan/fact-sheet-overview-clean-power-plan.html

[12]EPA Finalizes Affordable Clean Energy Rule, Ensuring Reliable, Diversified Energy Resources while Protecting our Environment

https://www.epa.gov/newsreleases/epa-finalizes-affordable-clean-energy-rule-ensuring-reliable-diversified-energy

[13]https://www.supremecourt.gov/opinions/21pdf/20-1530_n758.pdf

[14]http://www.xinhuanet.com/world/2015-10/24/c_128352391.htm

[15]https://www.theguardian.com/environment/2017/feb/25/scott-pruitt-epa-cpac-climate-change-pollution-regulation

[16]https://yicai.com/news/5064025.html

[17]http://www.xinhuanet.com/world/2021-01/29/c_1211001214.htm

[18]所謂“碳泄漏”和“競爭力”問題,原本是用于描述國際社會發(fā)達國家和發(fā)展中國家由于減排帶來的對各自的不同效果。此處指美國有些地方的碳減排會導致另外一些地方的碳排放增加;競爭力的問題是指某地由于實施氣候減排行動導致在經(jīng)濟發(fā)展中,相對于另外地方成本增加,競爭力降低。


制版編輯 | 姜絲鴨


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