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為了繼續(xù)喂飽14億人，我們還差什么？

2022/08/19
導(dǎo)讀
若論單位面積生產(chǎn)力，中國還處于國際水平的中下游
    8.19
知識分子The Intellectual

如何守好、用好耕地，是關(guān)乎14億中國人飯碗的重要問題 | 圖源：pixabay.com


 導(dǎo)  讀

耕地的萎縮和退化、氣候的不確定性以及國際貿(mào)易局勢的動蕩不安，共同引發(fā)了人們對于全球糧食安全的擔(dān)憂，《知識分子》組織系列文章，解讀糧食危機加劇背后的關(guān)鍵因素，此為開篇，聚焦耕地。過去幾十年，中國創(chuàng)造了糧食自給的 “奇跡”，然而當(dāng)前，耕地資源面臨相當(dāng)嚴(yán)峻的形勢：數(shù)量在減少，質(zhì)量在變差。如何守好、用好耕地，是關(guān)乎14億中國人飯碗的重要問題。


撰文 | 宋欣珂

責(zé)編 | 馮灝


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2022年7月14日，國家統(tǒng)計局公布，今年全國夏糧總產(chǎn)量達到2947.8億斤，比上年增產(chǎn)28.7億斤，再創(chuàng)歷史新高，豐收的兩大原因是播種面積增加和單產(chǎn)顯著提高 [1]。

圖1 我國夏糧產(chǎn)量再創(chuàng)歷史新高 | 圖源：央視網(wǎng)[1]


回顧過去幾十年，中國用不到全球9%的土地，養(yǎng)活了近20%的人口，創(chuàng)造了糧食自給的 “奇跡”。然而，糧食安全的挑戰(zhàn)在各種不確定性因素的影響下正趨于嚴(yán)峻。

在2022年發(fā)布的研究報告《從糧食安全到食物安全：戰(zhàn)略考量與政策邏輯》中，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授程國強指出，不考慮農(nóng)業(yè)科技重大突破，2025-2030年，若要保障口糧和肉、蛋、奶、植物油等食物消費需求，需要42-43億畝的種植面積 [2]，而我國目前的耕地面積為19.18億畝。這意味著，今后保障糧食安全和食物安全的資源壓力將進一步加大。

其他研究團隊的測算也得到了相似的結(jié)論，中科院農(nóng)業(yè)資源研究中心2021年的一項研究指出：隨著人口增長和食物結(jié)構(gòu)的變化，未來幾十年，中國的糧食需求將繼續(xù)增長，對糧食和飼料進口的依賴將進一步增加；到本世紀(jì)中葉，國內(nèi)和實際進口的農(nóng)業(yè)用地預(yù)計將分別增加2500和6300萬公頃（3.75億畝和9.45億畝）[3]。


人均耕地面積不足世界平均的四成
還在持續(xù)減少
耕地保護的現(xiàn)狀不容樂觀。

這首先體現(xiàn)在耕地面積的絕對數(shù)量上，2021年公布的第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱 “三調(diào)”）數(shù)據(jù)顯示，2009年—2019年十年間，中國耕地面積減少了1.13億畝，總量跌至約19.18億畝。在人均耕地面積上，第一次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)為1.59畝 [4]、“二調(diào)” 1.52畝 [5]、“三調(diào)” 1.36畝[6]，不足世界平均水平的四成。以這樣的速度，十年后，18億畝的 “紅線” 可能會被突破。

國務(wù)院 “三調(diào)” 領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、自然資源部、國家統(tǒng)計局如此解釋減少的耕地去向：過去十年的地類轉(zhuǎn)換中，既有耕地流向林地、園地的情況，也有林地、園地流向耕地，但面積加減之后，耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。

需要明確的是，耕地、園地、林地三類土地都屬于 “農(nóng)用地” 大類，耕地是指種植農(nóng)作物的土地，以及種植農(nóng)作物（含蔬菜）為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地，平均每年能保證收獲一季的已墾灘涂和海涂。園地是指種植以采集果、葉、根、莖、枝、汁等為主的集約經(jīng)營的多年生木本和草本作物，覆蓋度大于50%或每畝株數(shù)大于合理株數(shù)70%的土地。林地是指生長喬木、竹類、灌木的土地。

在 “三調(diào)” 中，對 “二調(diào)” 時是耕地、“三調(diào)” 時已不是耕地的農(nóng)用地進行了專門標(biāo)注。據(jù)統(tǒng)計，全國共有8700多萬畝即可恢復(fù)為耕地的農(nóng)用地，還有1.66億畝可以通過工程措施恢復(fù)，也就是說，如果需要，這些土地是可以恢復(fù)為耕地的 [6]。

從分布上來看，2021年一項發(fā)表在《農(nóng)業(yè)工程學(xué)報》上的研究顯示：2009－2018年，耕地的減少主要發(fā)生在距離城市中心30公里以內(nèi)的地區(qū)，而耕地增加主要發(fā)生在離城市中心40公里以外。

研究認為，城市化發(fā)展仍然是當(dāng)前耕地減少的主導(dǎo)因子；京津冀、長三角和成渝城市群是耕地流失的重點區(qū)域。此外，石嘴山、延安、雅安、榆林、張家口、麗水和泉州等地的耕地平均海拔增加較大，耕地 “上山” 現(xiàn)象較為嚴(yán)重 [7]。

圖2 中國市域尺度耕地空間變化率分布與耕地平均海拔變化 | 圖源[7]



“占用的是質(zhì)量高的肥沃耕地
補的則是質(zhì)量較差的劣等地”
事實上，中國有著相當(dāng)嚴(yán)格的耕地保護制度。法治體系以土地管理法及其實施條例、土地復(fù)墾條例、基本農(nóng)田保護條例等為核心；民法典、刑法對耕地保護進行了明確規(guī)定。2022年6月，自然資源部表示，要把耕地保護法送審工作列入2022年度重點立法計劃，強調(diào)耕地年度 “進出平衡” 以及 “非農(nóng)化” “非糧化” 等禁止性規(guī)定和政策措施 [8]。

然而，嚴(yán)格措施之下，一些地方還是有令不行，耕地 “非農(nóng)化” 在不少地區(qū)仍然突出。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院副院長、中國土地政策與法律研究中心主任朱道林告訴《知識分子》，“造成耕地 ‘非農(nóng)化’ 的原因多種多樣，其中最主要的是占用耕地以保障建設(shè)用地的需求。在許多城市還處在經(jīng)濟發(fā)展是第一要務(wù)的背景下，保住國家18億畝耕地紅線，壓力很大。”

“各種建設(shè)仍在不斷地占用耕地”，朱道林表示，“盡管國家實施了耕地占補平衡制度，但往往占用的是質(zhì)量高的肥沃耕地，補的則是較難利用的、質(zhì)量較差的劣等地”。因此，近年來有學(xué)者呼吁，從保證實物耕地總量紅線轉(zhuǎn)向保證以產(chǎn)量加權(quán)的土地當(dāng)量紅線，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的土地占補平衡[9]。


農(nóng)民不愿意種糧，為什么？
與耕地數(shù)量減少或破壞不同，耕地 “非糧化” 是指一些適合種糧、原先種糧的耕地由于種種原因被用于其他農(nóng)業(yè)用途。在朱道林看來，市場經(jīng)濟體系下經(jīng)濟利益的驅(qū)使是 “非糧化” 最主要的因素，也是最根本的誘導(dǎo)機制。

朱道林解釋說，價格低、成本高這兩方面因素決定了種植糧食作物的比較利益始終處于較低水平。在價格方面，糧食是人類生存基本需求，政府不可能允許市場價格出現(xiàn)過大波動，另外，國際、國內(nèi)的糧食價格往往相互牽制，國內(nèi)糧食價格很難有大幅上升；在成本上，糧食耕作受到勞動力成本、機械投入及農(nóng)藥、化肥等投入成本影響，土地流轉(zhuǎn)成本攀升使得糧食生產(chǎn)更加無利可圖。與糧食作物相比，非糧經(jīng)濟作物則可以實現(xiàn)更高的經(jīng)濟價值，農(nóng)民或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者受利益驅(qū)使，必然更愿意選擇種植非糧作物。

經(jīng)濟性考慮的背后是非?，F(xiàn)實的生存問題，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授蔡海龍2017年在《農(nóng)民日報》刊文指出：當(dāng)前80%的小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營60%的耕地，3%的種植大戶經(jīng)營20%的耕地。小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶的絕對收益非常低。一個糧食種植面積為10畝的農(nóng)戶，年種糧收益實際上僅1萬元左右，很難維持家庭日常支出 [10]。

勞動力的遷移和農(nóng)田拋荒也是一個問題。在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，眾多農(nóng)村勞動力外出打工，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)老齡化以及農(nóng)業(yè)勞動力的缺乏。2019年發(fā)表于《環(huán)境管理雜志》的一項研究分析了中國27個省（市）的8031戶農(nóng)村家庭，指出勞動力遷移會顯著強化農(nóng)戶的農(nóng)田拋荒。控制其他變量，非農(nóng)就業(yè)和兼職就業(yè)每增加10%，農(nóng)戶耕地被放棄的平均概率分別增加4%和5%，農(nóng)戶放棄的平均耕地面積分別增加3%和5% [11]。


規(guī)模經(jīng)營的潛力有多大？
農(nóng)民愿意種糧，耕地資源才能被充分利用，糧食產(chǎn)量才有保障。目前，政府已出臺多項政策，降低農(nóng)戶因自然風(fēng)險、價格風(fēng)險產(chǎn)生的經(jīng)營損失，保證農(nóng)戶種糧收益，包括針對農(nóng)資價格上漲對種糧農(nóng)民發(fā)放的補貼、實施農(nóng)業(yè)全成本保險、糧食最低收購價格制度等。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員張照新告訴《知識分子》，其中值得一提的是農(nóng)業(yè)保險方面 “完全成本保險” 的提出，在傳統(tǒng)的直接物化成本保險基礎(chǔ)上，完全成本保險覆蓋了人工成本、機械作業(yè)成本等，大大提高了保障水平，緩解了農(nóng)民種糧的后顧之憂。按照今年的中央一號文件，稻谷、小麥、玉米三大糧食作物主產(chǎn)省產(chǎn)糧大縣將實現(xiàn)完全成本保險全覆蓋。

而要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的質(zhì)量效益，讓農(nóng)民有利可圖，規(guī)模化經(jīng)營是一個可行路徑。

朱道林提到，近年來有很多政策支持和資金投入，例如提供貸款或技術(shù)性的支持促進產(chǎn)業(yè)化的規(guī)模生產(chǎn)，培育家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體，這些政策可以大幅提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率。

從空間上分析，實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的理論潛力很大，并可以產(chǎn)生環(huán)境、社會等方面的協(xié)同效益。2021年發(fā)表在《自然·食物》上的一項研究 [12] 指出，中國目前農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的確很少，超過70%的耕地都屬于小規(guī)模經(jīng)營，戶均經(jīng)營面積小于0.6公頃（不足10畝地），但未來有較大的規(guī)模化潛力——我國有86%的耕地是連片的，有潛力將經(jīng)營規(guī)模提升到16公頃（240畝）以上。

圖3 中國耕地的規(guī)?；瘽摿Ψ植?| 圖源[12]

該研究認為，如果中國86%的地區(qū)都實現(xiàn)了規(guī)模化經(jīng)營，那么，農(nóng)田加權(quán)平均的氮肥投入量將減少42%、有機肥施用增加17%、農(nóng)田總氮投入量降低24%、氮素利用率增加18%，同時，不會顯著降低作物產(chǎn)量，實現(xiàn)糧食安全和環(huán)境保護的雙贏。另外，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營后，農(nóng)民的技能會提升近60%、機械使用將增加90%以上、單位農(nóng)田面積的機械成本下降近50%，這大大減少農(nóng)業(yè)勞動力需求、增加農(nóng)民收入，為潛在的耕地撂荒提供了可行的解決路徑。

該研究作者、浙江大學(xué)環(huán)境與資源學(xué)院長聘教授谷保靜向《知識分子》解釋說，其背后的機制原理在于規(guī)模經(jīng)濟效益。對于農(nóng)業(yè)經(jīng)營來說，其投入可以分為兩類，固定投入和非固定投入。對于小農(nóng)戶來講，固定投入是沒有規(guī)模效益的，比如為了耕種兩畝地去買臺拖拉機，效益肯定不好，或者說，單位面積的固定成本太高；但如果是1000畝，買個拖拉機就是劃算的。

“固定投入隨規(guī)模增加、邊際成本下降，而農(nóng)民來自農(nóng)業(yè)的收入占比就會增加，理想狀態(tài)下，會愿意投入更多時間、精力在技能培訓(xùn)和勞動力提升上，形成良性循環(huán)；相反，小規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)民更多會把農(nóng)業(yè)經(jīng)營當(dāng)作兼業(yè)，一年干一、兩個星期，不愿意在機械或者知識上有任何投入，最后結(jié)果就是單位產(chǎn)出越來越有限。” 谷保靜認為。

目前，規(guī)?；?jīng)營在我國東北、西北及華北部分地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)。全國層面的推廣則涉及兩方面的趨勢：一是未來隨著城市化、老齡化的進一步發(fā)展，更多勞動力退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營；二是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)?！耙驗楹芏噢r(nóng)田雖然連在一塊兒，但中間不怎么連接，這就需要整修，將割裂的農(nóng)田結(jié)合起來，這里的潛力很大，但要真正實現(xiàn)，需要整個農(nóng)村社會的變革、需要時間，至少要二三十年慢慢推進，不然現(xiàn)在農(nóng)民會無處可去?！?谷保靜說。

科技本身的創(chuàng)新是農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益提升的另一驅(qū)動。南京林業(yè)大學(xué)農(nóng)村政策研究中心主任、教授高強介紹，種業(yè)和農(nóng)機是提升單位土地產(chǎn)出效率的兩大關(guān)鍵技術(shù)，我國在這些領(lǐng)域仍有短板，需要加強品種研發(fā)推廣、大馬力農(nóng)機裝備以及高端智能機械研發(fā)。尤其在農(nóng)機方面，既要為農(nóng)民購買農(nóng)機提供補貼，也要引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新來提升農(nóng)機裝備的研發(fā)水平。


新一輪的土壤質(zhì)量普查
2022年02月16日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開展第三次全國土壤普查的通知》，宣告時隔40年，中國將啟動新一輪的土壤普查。針對耕地、園地，這一次普查將檢測樣本中的45項理化指標(biāo)，并還將開展土壤動物和微生物調(diào)查。

耕地質(zhì)量是近來得到國內(nèi)外廣泛關(guān)注的問題。張照新指出，東北黑土地的退化、南方耕地的酸化以及北方耕地的鹽堿化是耕地質(zhì)量下降的三個重要體現(xiàn)。 據(jù)今年7月的央視《焦點訪談》報道，耕地質(zhì)量呈現(xiàn)出下降趨勢的耕地面積已達6.6億多畝 [13]。

僅以黑土地為例，東北典型黑土地的耕地面積1853.33萬公頃（約2.78億畝），是我國最重要的商品糧基地，玉米、水稻、大豆年產(chǎn)量在全國占有很高比重，糧食調(diào)出量占全國的三分之一 [15]。然而，東北黑土退化問題嚴(yán)峻，耕層持續(xù)變薄，厚度不足20厘米的耕地約占一半。近60年，東北黑土耕作層土壤有機質(zhì)下降了三分之一，部分地區(qū)下降了50%。黑龍江省水保所的定位觀測顯示，坡耕地年土壤流失厚度為0.6至1厘米。

土壤的重金屬污染是另一嚴(yán)峻問題。2014年《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，全國土壤總的采樣點位污染超標(biāo)率為16.1%。污染類型以無機污染物（鎘、汞、砷、銅、鉛、鉻、鋅、鎳）為主，占全部超標(biāo)點位的82.8%。

重金屬難以降解，因此其對土壤的污染基本上是一個不可完全逆轉(zhuǎn)的過程，同時，土壤酸化問題會增加作物對有害重金屬的吸收，土壤酸化和土壤快速污染的疊加，給中國耕地的土壤健康乃至糧食安全帶來了隱憂。

通過土壤-農(nóng)作物-人體的傳遞作用，重金屬污染將最終危害人體健康，以鎘污染為例，鎘在人體內(nèi)的生物半衰期很長，且腎和肝是其靶器官。在上世紀(jì)60年代的日本神通川流域，人們曾因長期食用鎘超標(biāo)大米而患上 “痛痛病”。 

廣東省科學(xué)院生態(tài)環(huán)境與土壤研究所研究員陳能場告訴《知識分子》，雖然這幾年 “鎘大米” 一類的新聞沒有出現(xiàn)在網(wǎng)上，但從土壤污染治理的經(jīng)驗和國外（如日本）的情況來看，這個問題一直難以消除。有研究表明，2009年中國外源鎘進入0-20厘米耕層的平均速率約為0.004 mg/kg/yr，按照這個速度，只需50年，土壤中的鎘含量就會從背景值躍升至高于當(dāng)前的中國國家標(biāo)準(zhǔn)上限0.3mg/kg。

中國土壤中的鎘主要來自動物源有機肥和因燃煤、冶金等原因進入大氣的鎘的沉降。動物性有機肥在中國應(yīng)用廣泛，但現(xiàn)代集約化養(yǎng)殖下生產(chǎn)出的有機肥在重金屬成分上面臨安全性挑戰(zhàn)。據(jù)陳能場的調(diào)研，2001-2007年，飼料添加劑重金屬超標(biāo)問題嚴(yán)重，據(jù)估算，每年進入中國農(nóng)田的鎘的數(shù)量高達1417噸，排出178噸，年凈增1239噸，每公斤土壤年凈增0.004mg/kg [17]。令人欣慰的是，隨著2013年《大氣污染防治行動計劃》的實施和對含鋅養(yǎng)殖飼料添加劑含鎘量的嚴(yán)格管理，目前污染源得到了有效的控制。

陳能場認為，耕地質(zhì)量的改善需要長期的、多部門的合作，尤其在立法層面上還需要加快行動。除此之外，還需要加強基礎(chǔ)研究，從土壤學(xué)角度更加深入地了解土壤污染和耕地質(zhì)量下降的機理，擴展衡量耕地質(zhì)量的指標(biāo)體系，更加系統(tǒng)性地保障土壤健康。

圖4 馬達加斯加頻繁的極端氣候?qū)е吗囸I | 圖源[18] WFP/Tsiory Andriantsoarana


聯(lián)合國世界糧食計劃署于2022年4月發(fā)出警告：“2022年，前所未有的饑餓危機正在全世界蔓延?！?氣候災(zāi)害、戰(zhàn)爭與暴力、新冠疫情以及糧食和燃料成本的不斷攀升，再加上俄烏沖突及其連鎖反應(yīng)，可能導(dǎo)致81個國家至少4700萬人瀕臨饑荒 [18]。世界銀行數(shù)據(jù)則顯示，自2022年初至5月底，全世界共計頒布或?qū)嵭辛?4項針對肥料、小麥以及其他糧食產(chǎn)品的出口限制政策，其中包括出口稅或出口禁令，貿(mào)易限制導(dǎo)致了全球糧食價格大幅上漲 [21]。

張照新認為，從資源供給和需求匹配角度看，中國肯定需要一定的國際市場調(diào)劑，農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食供應(yīng)鏈的韌性是重中之重。從國際貿(mào)易的角度看，努力讓食物的進口來源更加多元化。以大豆為例，目前來自巴西、美國和阿根廷的大豆占進口量90%以上，未來可以通過 “一帶一路” 等國際合作機制，增加對其他國家的進口，分散化進口來源，確保大豆進口穩(wěn)定供應(yīng)。

谷保靜也贊同這一想法，我國耕地面積雖然不足，但對于口糧供應(yīng)來說問題不大；主要還是飼料糧，這就要挖掘主要供給國的潛力，建立良好的合作關(guān)系、維持飼料需求的安全性。更根本的，還是優(yōu)化飲食結(jié)構(gòu)、減少食物浪費、提高生產(chǎn)效率。

“若論單位面積生產(chǎn)力，中國還處于國際水平的居中甚至偏低，未來的提升空間主要還是要靠規(guī)?；乃剑绻?guī)?；喜蝗?，小農(nóng)經(jīng)營下，先進的技術(shù)和生產(chǎn)力水平都很難真正落地、執(zhí)行，所以，還需要推動規(guī)模化發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，以真正提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，保障糧食安全。” 谷保靜說。


作者簡介

宋欣珂，清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院博士在讀。
 注釋：
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制版編輯 | 姜絲鴨


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