COP26今日召開，《巴黎協(xié)定》6.4或成談判焦點？
一邊是化石能源的 “耶路撒冷”，一邊是化石能源的 “討伐大會”，能源的過去和將來，在格拉斯哥這個 “綠色的空地” 交匯 | 圖源：pixabay.com
《巴黎協(xié)定》是繼《京都議定書》后達成的最重要的全球應對氣候變化協(xié)議，其國家自主貢獻思路讓全球所有國家不分強弱、無論貧富，都能公平參與應對氣候變化。
其中，巴黎協(xié)定6.4計劃構建一個全球性的碳市場，如果得以實施，將極大提高全球減排效率、加速全球實現(xiàn)碳中和。然而，關于巴黎協(xié)定6.4的談判從一開始就困難重重，關于雙重計算、CDM延期等問題，各方爭論不休，一直沒有定論。
今年11月舉行的格拉斯哥大會上，各方對于解決巴黎協(xié)定6.4的呼聲很高，有望取得實質性進展。
本文解釋了巴黎協(xié)定6.4達成的重要性、尚待解決的問題及其對中國的可能影響。
撰文 | 汪軍
責編 | 馮灝
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格拉斯哥這個城市名稱源自布利屯語中的 “glas cu”，意指 “綠色的空地” [1]，聽起來是一個令人向往的地方。雖然它現(xiàn)在是英國的一大旅游勝地，也確實能看到不少 “綠色的空地”，但在歷史上很長一段時期，它都與 “綠色” 二字完全背道而馳。
假如化石能源可以演化成一種宗教，那么格拉斯哥就是化石能源教的 “耶路撒冷”。大約250年前，瓦特在這里完成了蒸汽機改良，每單位煤所產生的動力較之前提升了四倍，這一改進使得蒸汽機可以脫離煤礦、驅動機器，也讓煤炭這個曾經被認為并沒有太大用的 “黑疙瘩” 一躍成為當時炙手可熱的 “新能源”。
化石能源的潘多拉魔盒被打開，人類文明從此走進了化石能源時代。
此后的200多年里，人類文明在化石能源的加持下，以前所未有的速度發(fā)展，在很短的時間內經歷了以蒸汽機為代表的第一次工業(yè)革命、以電力為代表的第二次工業(yè)革命和以計算機及互聯(lián)網為代表的第三次工業(yè)革命?？梢哉f，假如沒有化石能源，人類可能永遠無法達到當前的成就。然而，化石能源在為人類文明發(fā)展提供前所未有的動力時，也為人類文明埋下了災難的種子——溫室氣體。
由溫室氣體造成的氣候危機已經成為時下全球最為緊急的議題之一。今天，我們談論格拉斯哥，是因為第26屆聯(lián)合國氣候變化大會（COP26）正在這里召開。
一邊是化石能源的 “耶路撒冷”，一邊是化石能源的 “討伐大會”，能源的過去和將來，在格拉斯哥這個 “綠色的空地” 交匯。
COP26及巴黎協(xié)定6.4
聯(lián)合國氣候變化大會是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）簽署國為共同應對氣候變化而商討具體措施的會議，簡稱COP（Conference of the Parties）。該會議從1995年召開第一屆以來，基本每年的年底都會召開。COP26原本計劃2020年在格拉斯哥召開，但因為疫情原因，推遲到了今年——雖然疫情在英國并沒有怎么好轉。
可以說，歷史上關于應對氣候變化的所有國際政策都來自于COP的成果。其中最為著名的要數1997年在京都召開的COP3和2015年在巴黎召開的COP21。它們分別達成了兩個里程碑式的協(xié)定：《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》。
在每一屆氣候大會召開前，都會確定這一屆的討論主題，這一屆也不例外。COP26發(fā)布的官方解釋文件 [2] 提到，本屆氣候大會期望產出以下協(xié)商結果——
1
到本世紀中葉，確保全球二氧化碳零凈值排放并保持1.5度控溫目標觸手可及（within reach）。
要求各國提出與實現(xiàn)凈零排放相一致的國家自主貢獻目標（Nationally Determined Contributions，NDCs），為實現(xiàn)該目標，加快淘汰煤炭、鼓勵對可再生能源的投資、減少森林砍伐并加快向電動汽車的轉型。
2
適應以保護社區(qū)和自然棲息地。
氣候已經在變化。在COP26上，我們需要共同努力支持和鼓勵受氣候變化影響的國家保護和恢復生態(tài)系統(tǒng)、建立防御預警系統(tǒng)并使基礎設施和農業(yè)更具彈性，以避免他們失去家園、生計甚至生命。
3
調動資金。
為了實現(xiàn)我們的前兩個目標，發(fā)達國家必須兌現(xiàn)每年籌集至少1000億美元氣候融資的承諾，國際金融機構必須發(fā)揮自己的作用，私人和公共部門需要融資數萬億以確保全球凈零排放。
4
共同努力實現(xiàn)成果交付。
我們只能通過共同努力，應對氣候變化的挑戰(zhàn)。在COP26上，我們必須最終確定巴黎規(guī)則手冊（實施巴黎協(xié)定所需的規(guī)則）。我們必須加快政府、企業(yè)與民間社會之間的合作，以更快地實現(xiàn)我們的氣候目標。
圖1 COP26希望產出的結果 | 圖源[2]
其中第1點和第4點是本次大會的重中之重，如果這兩點都能有談判成果，本次大會就算是圓滿。
想要在本屆氣候大會上達成第1點目標，難度不亞于馬斯克登陸火星。根據聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署最新發(fā)布的《2021年排放差距報告》[3]，全球更新版國家自主貢獻目標僅在2030年預測排放量基礎上減排了7.5%，而實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》1.5℃的溫控目標需減排55%，即280億噸二氧化碳當量。即使是為了實現(xiàn)2℃的溫控目標，也需要全球到2030年實現(xiàn)30%的減排，即130億噸二氧化碳當量。
氣候智庫E3G政策顧問湯姆·埃文斯（Tom Evans）指出，《排放差距報告》“再次證實了我們已知的情況，即各國氣候目標所能達到的減排與1.5攝氏度溫控目標所需減排之間，存在著令人擔憂的巨大差距?！?[4] 目標與現(xiàn)實差距如此之大，從另一角度來說，即使本次大會能在7.5%的基礎上再提升哪怕一個百分點，也算得上一次成功的會議。
而第4點倒是有可能成為本次大會的最大亮點。《巴黎協(xié)定》在2016年11月4日生效后，各國就如何落實《巴黎協(xié)定》的條款擬定了巴黎協(xié)定規(guī)則手冊，該手冊最終在波蘭卡托維茲的COP24上通過。
但是，《巴黎協(xié)定》最為重要的條款6.4及相關內容并未得到落實，在接下來馬德里舉行的COP25中也未得到任何進展，所以各國將在本次氣候大會上繼續(xù)討論相關內容，并期望有個圓滿結果。
如果本屆大會能落實這一條款，那么，一個前所未有的全球性碳交易市場將由此誕生。
CDM與SDM，全球碳市場的分分合合
要說《巴黎協(xié)定》6.4，就需要從《京都議定書》說起。《京都議定書》是第一個具有法律約束力的全球性溫室氣體減排協(xié)定，該協(xié)議將全球分為了 “附件一” 國家和非 “附件一” 國家兩個陣營：“附件一” 國家主要為發(fā)達國家，有強制的減排義務；非 “附件一” 國家為發(fā)展中國家，沒有強制減排義務，但是需要協(xié)助 “附件一” 國家實現(xiàn)量化減排的目標 [5]。
圖2《京都議定書》規(guī)定的“附件一”國家減排目標 | 圖源[5]
當時 “附件一” 國家能效水平普遍高于非 “附件一” 國家，單位能源的排放本來就低，因此其減排成本也會明顯高于非 “附件一” 國家?？紤]到減排成本及全球減排對控制溫室效應的一致性，《京都議定書》在其第十二條中引入了一種市場機制——清潔發(fā)展機制（Clean Development Mechanism, CDM）。
在該機制下，“附件一” 國家可以通過向非 “附件一” 國家投入資金和技術幫助非 “附件一” 國家減排，產生的減排量在經聯(lián)合國審定和簽發(fā)后，核證減排量（Certificated Emission Reductions, CERs）可以用于其減排目標的履約。一個覆蓋全球的碳交易機制由此誕生。
CDM機制是一個非常成功的機制，它一方面降低了“附件一”國家的減排成本，另一方面加速了非 “附件一” 國家的低碳轉型。中國是CDM機制下CERs的最大賣方，并由此獲得了上百億美金的收益，加速了中國低碳技術的應用和推廣。
但好景不長?！毒┒甲h定書》的第一承諾期到2012年截止，在哥本哈根氣候大會（COP15）上，原計劃討論《京都議定書》一期承諾到期的后續(xù)方案，但因歐盟經濟下行、其它國家氣候承諾不及歐盟預期等原因，歐盟下調了其減排目標并對可用于履約的CERs進行了嚴格限制（僅限最不發(fā)達國家）。CDM機制雖然仍在，但已名存實亡，COP15也成為史上最令人失望的一屆大會。
圖3 CER價格趨勢 | 圖源：State and Trends of Carbon Pricing 2016
在此之后，全球范圍內建立了30多個大大小小的碳交易體系，但各為孤島，相互之間基本沒有聯(lián)系。全球碳減排進入了分治時代，直到《巴黎協(xié)定》的簽訂。
從某種意義上說，《巴黎協(xié)定》6.4是《京都議定書》第十二條的延續(xù)，它也計劃引入一個被稱為 “可持續(xù)發(fā)展機制”（Sustainable Development Mechanism, SDM）的機制。在該機制下，所有的締約國都可以通過向它國提供資金和技術減排，產生的減排量用于本國履行《巴黎協(xié)定》下的國家自主貢獻目標（NDC）。
如果SDM能夠成功落地，它不但可以串聯(lián)全球各地的碳市場孤島，極大提高全球總體的減排效率，還可以創(chuàng)造出一個前所未有的全球碳交易市場。在該市場下的碳信用或將超越石油，成為各國發(fā)展最為必須的大宗商品。
但是，相對《京都議定書》下的CDM，《巴黎協(xié)定》下的SDM在機制的設計和實施過程中面臨更多困難，以至于從COP21談到COP25都沒有結果。
SDM尚待解決的問題
這是SDM與CDM最大的差別，也是最難達成一致的地方。
在CDM機制下，買方和賣方是涇渭分明的兩個陣營，非 “附件一” 國家因為沒有減排目標，所以本國產生的減排量可以盡數賣給 “附件一” 國家。而在SDM機制下，所有國家都有自己的減排目標即NDC。《巴黎協(xié)定》的6.5條明確規(guī)定：6.4條產生的減排量如果用于它國的NDC，則不能再用于本國的NDC，以避免重復計算 [6]。
舉個例子，一個發(fā)展中國家如果通過建設光伏項目減少了100噸碳排放，那么，在CDM機制下，這100噸減排量可以賣給其它國家，對本國沒有任何損失。而如果在SDM機制下，該國會有自己的減排目標，假如該目標正好是減排100噸，那么如果它將這100噸的減排量賣給它國后，還需要額外再減排100噸，也就是總共減排200噸才能實現(xiàn)自己的NDC。
這對于一些期望通過SDM從他國獲取收益、同時又能減少本國排放的國家是一個打擊，巴西就曾公開反對這一條款，它希望自己的減排既能賣給它國又能用于本國的NDC [7]。
但即使所有國家都同意這一條款，也會讓參與SDM并出售減排量的國家變得謹慎。減排成本一定會隨著減排空間的縮小而增加，如果對本國NDC的實現(xiàn)路徑沒有充分規(guī)劃，那么，早期賣掉減排成本較低的減排量將導致后期為實現(xiàn)NDC的減排成本大幅上升。
《巴黎協(xié)定》協(xié)定之所以能夠順利通過，就是因為這是一個自下而上的、松散的減排機制。各個國家可以根據自己的能力自主提出NDC，但這也為SDM埋下了一個隱患?！栋屠鑵f(xié)定》自簽訂以來，不少國家都提交過兩次以上的NDC，一般都是下一次的目標要比上一次高。
如中國第一次NDC提的目標是到2030年左右實現(xiàn)碳達峰，單位GDP相對于2005年下降60%~65% [8]，而最新提交的NDC是2030年前達峰，單位GDP相對于2005年下降65%以上 [9]。
如果SDM得以實施，將導致部分國家不再提高自己的減排目標。因為越大的減排空間意味著越多的碳資產（可用于企業(yè)完成強制或自愿減排目標的無形資產），這樣，SDM機制可能反而會反向刺激某些國家為獲取更多碳資產而不再提高減排目標，SDM就起不到促進各國減排的作用了。
如果全球要形成一個統(tǒng)一的碳市場，那么所有國家碳排放的統(tǒng)計核算方式、數據質量和監(jiān)管體系就需要統(tǒng)一，建立碳監(jiān)測、報告和核查（MRV，Monitoring, Reporting and Verification）機制。
此外，這還涉及到國家需要對所有碳排放相關數據進行公開，并且允許接受他國的核查，這對于一些不愿意公開數據的國家是不小的挑戰(zhàn)。
SDM機制大概率不會重新架構，而是沿用CDM機制的大部分內容。在2012年后，CDM機制下產生的減排量CERs基本不能用于歐盟等發(fā)達國家履約，但該機制一直正常運營，直到2020年底才宣布暫停項目的注冊與CER的簽發(fā)。
整個CDM期間，總共簽發(fā)了超過20億噸的CERs，而真正用于履約并注銷的不到一半 [10]。這些在CDM時期已經注冊的減排項目以及已簽發(fā)但未使用的CERs將如何過渡到SDM機制，也是各方爭論的焦點。持有大量CDM項目的國家希望能夠將項目全盤轉入到SDM機制中，而沒有CDM項目的國家則希望全部推倒從來 [11]。
圖4 全球CERs簽發(fā)量及其東道國分布 | 圖源[10]
SDM新機制下，中國減排新思路
SDM如果成功落地，中國需要尤為關注CDM項目的轉移接續(xù)。因為中國擁有全球最多的CDM項目和簽發(fā)的CERs，如果CDM能夠無縫對接SDM，相當于憑空多出許多全球通用的碳資產，這無疑將為中國取得全球碳定價權創(chuàng)造條件。但是，這些CERs并非掌握國家，而是在企業(yè)手中，如果企業(yè)早早將這些CERs賣給其他國家，會變相提高中國減排目標及NDC的實現(xiàn)難度。
事實上，政府已經在對CERs的出口實行控制。在修訂版的《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》中已明確規(guī)定，2012年后產生的減排量，須經國家發(fā)改委同意后才可轉讓 [14]，但從交易商反饋的信息來看，實際的執(zhí)行力度并不理想。2012年中國啟動國內的自愿減排項目注冊后，所有的目光都從CDM轉向了CCER（Chinese Certified Emission Reduction, “核證自愿減排量”，根據發(fā)改委頒布的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》開發(fā)成功的核證自愿減排項目所產生的減排量），在2017年應對氣候變化主管部門由發(fā)改委轉隸到生態(tài)環(huán)境部后，更是沒有人關心CERs的去向。
現(xiàn)在SDM談判進入關鍵期，在SDM規(guī)則還未確定前，CERs的交易或許不會反映在各國的NDC上；但如果SDM一旦啟動，CERs的對外交易情況就值得密切關注。
SDM尚未落地，在一些國家提交的NDC及實施方案中，已經出現(xiàn)了通過國外減排項目實現(xiàn)NDC的影子，如韓國、日本、瑞士等國明確在NDC實現(xiàn)方案中包含了實施國外減排項目 [12]。
以韓國為例，韓國國內的碳交易市場出臺相關規(guī)則，允許符合條件的海外減排項目用于國內碳市場的履約，目前已有不少海外項目獲得了簽發(fā)并流入市場。在10月27日韓國最新通過的減排目標中，明確了將通過國外減排項目實現(xiàn)3350萬噸的減排量，該數字基本與韓國建筑領域的總排放持平 [13]。
圖5 韓國最新的減排目標及實現(xiàn)路徑（單位：百萬噸）| 圖源[13]
中國是全球最大的新能源生產國，擁有超過70%的光伏產能、50%的風電產能和40%的新能源車產能 [15]，在SDM項目的加持下，中國可以通過將新能源布滿全球來獲取大量碳信用。所以，如果SDM成功落地，中國的雙碳實施方案中，或許會出現(xiàn)SDM的影子。
在最新發(fā)布的《中國本世紀中葉長期溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略》中，中國政府提到要 “堅決反對單方面氣候貿易壁壘，堅持多邊主義，攜手合作、同舟共濟、互利共贏”。在此原則下，中國會到其他國家投資減排項目，也會敞開大門，讓其他國家到中國來投資減排項目，只是不同項目類別可能有差別對待。
簡單來說，就是讓新能源走出去，讓深度減排技術走進來。如風電、光伏等新能源是中國的強項，那一定是中國對外投資；而對于氫能生產及儲運、二氧化碳捕集與封存、生物能源與碳捕獲和儲存、氫能煉鋼等技術含量高、減排成本高的項目，中國會歡迎他國來中國投資。
考慮到避免重復計算的問題，兩國合作的減排項目，無論是項目方還是投資方都不能100%拿走減排量，預計今后由SDM產生的減排量的分配方式將由參與方各自商議決定，中國還要注意算好賬。
回到格拉斯哥和COP26。
氣候變化大會已經來到第26個年頭，留給人類解決氣候危機的時間已經不多，從COP26前各國的準備情況來說，這屆氣候變化大會或許值得期待。
在COP26召開前的一段時間里，全球各國都紛紛宣布了更有雄心的減排目標，中國也不例外。在這段時間里，中國宣布不再新建境外煤電、發(fā)布了 “雙碳目標” 頂層設計 “1+N” 的 “1” 和第一個 “N”、啟動了全國碳市場的第一次履約、更新了國家NDC，可謂做足功課。
爭吵和討價還價是氣候變化大會不變的主旋律，希望本次氣候大會無論爭吵得再激烈，都不要忘了召開氣候變化大會的初心?；蛟S在格拉斯哥這個打開化石能源潘多拉盒子的地方，全球各國通過努力，能夠再將這個潘多拉盒子關上。
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作者簡介
汪軍，資深碳管理咨詢師、培訓師，韓國碳市場專家，碳中和暢銷書《碳中和時代》作者。在中韓氣候變化領域相關政府、交易所、審定核查機構和咨詢機構任職多年，曾任韓國三星、現(xiàn)代、大宇、浦項制鐵等大型企業(yè)低碳顧問。
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制版編輯 | 盧卡斯
